天津市人民政府文件

津政发〔2004〕93号

关于全面推进依法行政的实施意见

各区、县人民政府，各委、局，各直属单位：
国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕
10号，以下简称《纲要》），是新时期全面推进依法行政、建设
法治政府的行动纲领，对于促进政府职能根本转变和行政管理体
制改革，坚持全面、协调、可持续的科学发展观，进一步推进社
会主义政治文明建设，加强政府自身建设具有重要意义。为认真
落实《纲要》精神，结合我市实际情况，现就全面推进我市的依
法行政工作提出如下实施意见。
一、指导思想和工作目标
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为
指导，坚持执政为民，忠实履行宪法和法律赋予的职责，紧紧围
绕实施我市“三步走”五大战略举措，加快建设北方重要的经济
中心和现代化国际港口大都市步伐，推进物质文明、政治文明和
精神文明协调发展。
（二）工作目标。经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现
建设法治政府的目标。依法履行职责，实现政府职能转变；实行
科学决策、民主决策和依法决策，提高制度建设的质量；创新行
政管理方式，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的
行政管理体制；完善权责明确、行为规范、监督有效、保障有力
的行政执法体制；加强对行政权力的监督制约；健全防范、化解
社会矛盾的机制，增强应对突发公共事件和抵御风险的能力；牢
固树立依法行政观念，不断提高依法行政的能力和水平。
二、基本原则和要求
（三）基本原则。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国
三者的有机统一；尊重和保障公民的权利，维护广大人民群众的
根本利益；维护社会主义法制统一，确保政令畅通；把发展作为
第一要务，促进经济社会和人的全面发展；把推进依法行政与深
化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来；依法履行职
责，做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、
侵权须赔偿。
（四）基本要求。合法行政，做到行政管理要有法定依据；
合理行政，做到行政管理必要、适当、公平、公正；程序正当，
做到行政管理严格遵循法定程序；高效便民，做到行政管理提高
办事效率，提供优质服务；诚实守信，增强政府的公信力；权责
统一，做到行政权力的行使与承担法律责任相挂钩。
三、加快转变政府职能
（五）深化经济体制改革，实现政企分开。处理好政府与市
场、政府与企业的关系，主要运用经济和法律手段管理经济活动，
为企业发展创造公平竞争、良好有序的法制环境。坚持公有制的
主体地位，发挥国有经济的主导作用，积极推行公有制的多种有
效实现形式，加快调整国有经济布局和结构。国有资本要从一般
的竞争产业中退出，向优势产业和重要的资源领域集中。在更大
范围内推动私营、外资等资本的重组和流动，逐步提高混合所有
制经济在我市国民经济中的比重。积极推进产权制度改革，建立
归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，健
全产权交易规则和监管制度，保障所有市场主体的平等法律地位
和发展权利。
（六）加强国有资产管理，实现政资分开。实现政府公共管
理职能和国有资产出资人职能分开, 充分发挥市场在资源配置中
的基础性作用。按照管资产和管人、管事相结合的原则，建立健
全既有利于国有资产保值增值，又符合政企分开要求、不干预企
业正常生产经营活动的国有资产管理、运营、监管制度。建立政
府出资人管理、国有资产监管和国有资本经营预算制度，提高国
有资产增值率，规范企业产权交易行为，防止国有资产流失。
（七）积极推进事业单位改革，实现政事分开。确立事业单
位独立法人地位。经营性事业单位应转制为面向市场的企业，放
开市场准入，鼓励产权置换，优化资源配置，提高经济效益。对
公益性事业单位，通过优化整合，增强活力，改革财政供给的范
围和方式，变“以钱养人”为“以钱办事”，提高社会贡献率。
将事业单位承担的行政管理职能，依法逐步收归行政机关。
（八）规范行业组织和中介机构，实现政社分开。现有隶属
于行政机关的检测、检验、检疫机构以及经济类行业组织和中介
机构，应当在人事、经费、资产等方面与所属行政机关彻底脱钩，
其职责转变为面向全社会，依法独立地为社会提供客观公正的技
术检测、检验、检疫和中介服务。政府公务员不得兼任行业组织
和中介机构的任何职务。
（九）放宽市场准入，完善市场体系。坚决打破地区封锁和
行业垄断, 本市所有行业和领域除法律、法规明令禁止的以外，
一律向国内外投资者开放。建设统一、开放、竞争、有序的现代
市场体系。进一步完善建设、房地产、食品药品、产权交易、金
融资本等市场监管制度，保证市场监管的合法性、公正性和有效
性。
（十）注重发挥规划在经济调节中的重要作用。着眼整体和
长远发展，精心组织编制好本市国民经济和社会发展规划、城市
总体规划、滨海新区发展规划及国土利用规划、产业发展规划、
大交通体系规划及港口建设发展规划等，用规划调整经济结构布
局，优化改善投资环境，引导和促进生产力发展。
（十一）完善公共服务职能。增强公共服务意识，简化公共
服务程序, 完善城乡劳动就业、医疗和社会救济等保障制度，深
化教育体制改革，健全公共卫生体制，提高市政公用服务能力和
水平，建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。不断
提高政府公信力和诚信度，建立政府信用公众评价制度，严格履
行政府承诺，追究不诚信责任，实施国家赔偿、行政补偿制度。
以联合征信为突破口，整合各部门、各行业的信用资源，加快信
用数据库建设。建立统一公开的信用征信、评估体系，实施企业
信用分类监管，开通企业不良行为信息警示系统。
（十二）建立健全各种预警和应急机制。进一步加强社会管
理，建立健全处理新形势下各种社会矛盾的有效机制，特别是建
立并完善对自然灾害、事故灾难、突发公共卫生和社会公共安全
事件的应急指挥处置体系、抢险救援与物资保障体系、预警预测
体系，提高政府应对突发事件和抵御风险的能力, 保障社会公共
安全和社会稳定。
（十三）完善依法行政财政保障机制。按照事权与财权统一
的原则，规范市和区县财政预算，加大社会管理、公共服务的财
政投入，提高财政资金的使用效益；行政事业性收费必须有法定
依据，收费主体、项目、标准要向社会公开，实行一卡制收费，
行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严格执行“收支
两条线”制度，不得把行政机关无权收费的事项委托事业单位和
社会中介机构收费。市和区县财政预算应当确保行政执法部门所
需工作经费和执法人员的工资、津贴的足额拨付；行政赔偿、行
政补偿、行政执法等行政经费，统一由财政予以保障。
四、推进行政管理改革
（十四）实现职责机构编制法定化。按照精简、统一、效能
和权责一致的原则，进一步调整各级政府机构设置，理顺职能分
工，合理核定编制，构建科学合理的行政组织结构，解决行政管
理层次过多、职能交叉、权责脱节等问题，降低行政成本，提高
工作效率。
（十五）合理划分市和区、县行政管理权限。市政府各部门
要把工作重点从管理具体事务、审批具体项目转移到拟定规划、
法规、政策和监督管理上来。扩大区县对经济和社会发展管理的
权限，按照属地管理的原则，明确和细化区县、乡镇人民政府、
街道办事处及社区的管理职责，实现行政管理重心下移。
（十六）创新行政许可管理。认真贯彻实施行政许可法，减
少行政许可和行政审批项目，改革行政许可和审批方式，规范行
政许可和审批行为。认真落实受理行政许可和审批申请一个窗口
对外，一次性告知，统一、集中、联合办理的行政许可和审批制
度。统一行政许可文书格式，积极创造条件，推行网上办理行政
许可。市行政许可服务中心和区级行政许可服务机构要充分发挥
办理行政许可、实施行政效能监察、科学配置生产要素、提供社
会服务等四个平台作用，提高政府工作的公开性和透明度，努力
建设规范、公开、高效、便民的服务型政府。
（十七）实现政府信息公开。按照政务公开的原则，制定政
务信息公开规定。各级政府及其部门要加快电子政务建设，除涉
及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，要
扩大政府网上办公的范围，通过公报、公告、政府网站等形式向
社会公开政府信息，为公众查询政府信息提供便利条件，保障公
民、法人和其他组织的知情权，增强政府工作透明度，提高行政
效率和服务质量。
（十八）推行新的行政管理方式。各级政府及其部门要充分
认识和运用行政规划、行政指导、行政合同等方式实施管理，减
少行政许可、行政处罚、行政收费等强制性手段的适用，提高行
政管理的科学性和合理性。未经法定程序不得随意更改作为行政
管理依据的行政规划。提高行政指导的准确性和时效性，但不得
使其具有强制性。涉及自然资源开发利用、公共资源配置等行政
合同的签订，应当依法通过招标、拍卖等公开竞争方式进行。
五、科学民主依法决策
（十九）明确决策权限。市政府制定决策程序规则，并对下
列事项负责决策：城市总体规划、土地利用规划以及其他涉及全
局的专项规划；年度财政预决算和国民经济社会发展计划；拟订
地方性法规草案和制定政府规章；土地、水等自然资源开发利用
和生态环境保护；全市经济布局和产业结构调整；政府投资以及
基础设施建设；国有企业改革以及重大国有资产处置；财政体制
改革；教育、科技、文化、体育、卫生、城乡建设、民政、公安、
民族宗教事务、公共安全、人口与计划生育、劳动和社会保障工
作中与群众利益密切相关的事项；市政府机构的设立、撤并和职
能划分；抢险救灾、处置突发社会公共事件以及其他决策事项。
（二十）遵守决策程序。建立健全公众参与、专家论证和政
府决策相结合的行政决策机制，使决策真正建立在科学、民主的
基础上，实现科学决策、民主决策、依法决策。涉及经济发展、
城乡规划建设、社会管理和公共服务以及专业性较强的决策事项，
应当附具调查研究报告和合法性论证；社会涉及面广以及与人民
群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行
座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。行政机关应当积
极创造条件便利公众查阅决策事项、决策依据和决策结果。
（二十一）决策责任追究。对决策的执行效果以及对经济社
会造成的影响，进行跟踪调查并定期评估，及时调整有关决策。
要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，
实现决策权和决策责任相统一，不断提高决策水平。
六、提高政府立法质量
（二十二）明确立法指导原则。政府立法工作要维护国家法
制统一，遵循国际惯例和世贸组织规则，体现市场经济的内在要
求，紧紧围绕市委、市政府中心工作，从本市实际需要出发，以
解决实际问题为原则，严格规范行政权力，体现全体人民的共同
意志，维护广大人民的根本利益。
（二十三）提高政府立法的科学性、规范性。按照《天津市
人民政府拟定地方性法规草案和制定政府规章及其他规范性文件
规定》（2002年市人民政府令第58号）的要求，积极探索建立政
府立法成本和效益分析制度；严格法定权限和法定程序，在维护
国家法制统一的前提下，要有天津特色和较强的可操作性；在立
法工作中，要全面、准确地理解、把握、体现改革和发展的决策，
使立法进程同改革进程相适应；既要保持法规、规章的相对稳定
性，又要随着改革的深化和发展的需要，及时修订或废止。切实
解决好履行政府职能中的重点问题、难点问题、热点问题，为促
进经济、社会和生态环境的协调发展，提供法律保障。
（二十四）扩大公众参与政府立法的范围。拟定地方性法规
草案和制定政府规章，实行立法工作者、实际工作者和专家学者
三结合，建立健全专家咨询论证制度。凡涉及公民、法人和其他
组织权利义务的，应当通过公开、公示的方式征求社会公众意见
并加强论证，其中重大或者关系人民群众切身利益的事项，应当
举行立法听证会，切实保障公众对政府立法的知情权、参与权、
决策建议权。
七、防范化解社会矛盾
（二十五）拓宽联系群众渠道。继续坚持公仆定期接待群众、
领导专线接听电话、为民服务网络、政府与人大代表政协委员直
接沟通绿色通道和多种形式倾听群众呼声等制度措施，建设集中
接待和处理人民群众上访的市级信访和行政复议中心办公大楼。
掌握社情民意，解决群众困难，改进政府工作。
（二十六）完善信访工作机制和制度。要按照“定期排查，
基层化解；领导包案，干部下访；面对面做群众工作，直接调处
社会矛盾”的思路，建立信访工作长效机制，认真执行国家和本
市信访条例，畅通信访渠道，坚持信访工作领导责任制、信访工
作考核制和责任追究制、行政机关负责人接待人民群众来访制度、
下访和约访人民群众制度以及重大信访案件督办制度。切实依法、
合理解决信访反映的实际问题。
（二十七）做好矛盾纠纷调处工作。居民委员会、村民委员
会等群众自治性组织，要发挥人民调解作用，把矛盾纠纷解决在
基层和萌芽状态，努力从源头上化解社会各种矛盾。乡镇、街道、
社区、基层组织要排查矛盾纠纷，随时掌握矛盾纠纷苗头、线索，
互通情况，主动调处，避免矛盾激化。各级政府及部门要重视并
充分发挥行政调解在解决社会矛盾中的作用，对依法应由行政机
关调处的民事纠纷，行政机关依照法定权限和程序，遵循公开、
公平、公正的原则及时予以处理，并积极引导当事人通过行政复
议、仲裁、诉讼等途径依法解决各种纠纷。
八、规范行政执法行为
（二十八）理顺行政执法体制。抓紧组建城市管理行政执法
机构，在全市各区县普遍实行城市管理相对集中行政处罚权，并
逐步扩大到农业、文化、交通等领域；在建设、农业、食品安全
等与人民群众密切相关的领域试行相对集中行政许可权；在部分
区县积极探索综合行政执法试点。严格控制执法机构膨胀，同一
事项原则上由一个部门主管，从源头上解决职责交叉、多头处罚、
分项许可、重复管理的问题。
（二十九）严格行政执法主体和行政执法人员资格制度。按
照主体合法、职权法定、权责统一的原则，清理和规范行政执法
主体。对符合法律、法规和规章规定的，依法予以保留；行政机
关委托执法的，必须符合法定权限和规定程序，并报上一级行政
机关备案。经政府核定的行政执法主体，要通过政府公报或媒体
向社会公布。行政执法人员必须取得行政执法资格，领取行政执
法证件。没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。
（三十）规范行政执法行为。各级行政执法机关及其执法人
员要按照有法必依、执法必严、违法必究的要求，在法定权限、
程序范围内履行职责，不失职、不越权；公开执法依据、执法程
序、执法监督措施；严格控制和减少低效重复的行政执法检查，
减少执法层次；整合执法信息，实现行政执法机关执法信息实时
沟通，资源共享；严格按照先教育、后整改、再处罚的执法方式
实施执法检查；做到严格执法、透明执法、公正执法。
（三十一）严格行政执法程序。各级行政执法机关及其执法
人员要牢固树立依照法定程序办事的观念；行政执法人员在执法
活动中，应当主动出示行政执法证件，统一执法人员执法标识；
严格执行登记、听证、告知、说明等各项规定程序；使用规范的
执法文书；防止因程序错误而导致滥用职权等违法行为的发生。
（三十二）强化行政执法责任制。依法界定执法职责，科学
设定执法岗位，细化执法标准，减少行政执法人员自由裁量权。
必须做出自由裁量的，应当说明依据和理由。各级行政执法机关
根据实际情况在法定范围内制定的具体执行标准，报本级政府备
案。积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法，建立评议考核制、
执法过错或错案责任追究制、行政诉讼案件败诉责任追究制、行
政执法案卷评查等项制度，健全内部监督机制。切实解决有法不
依、执法不严、监管不力和行政机关违法行使权力侵犯人民群众
切身利益的问题。
（三十三）加强行政执法队伍建设。对行政执法人员的职业
道德、法律知识、业务水平、执法技能要进行经常性培训、教育
与考核，提高素质，要在5至7年内达到大学本科教育水平。建立
能进能出、能上能下的激励约束机制，对徇私枉法、执法违法、
侵犯群众利益的执法人员，要坚决清除出行政执法队伍，保持队
伍的公正性、纯洁性。
九、切实加强行政监督
（三十四）接受人大监督、民主监督和司法监督。各级人民
政府应当接受同级人民代表大会及其常委会的监督，接受执法检
查和工作质询，认真办理人大代表议案或建议，政府规章应当依
法向市人大常委会备案；接受政协民主监督，虚心听取意见和建
议；接受人民法院办理行政诉讼案件的司法监督，行政机关负责
人除特殊情况外，应当出庭应诉行政诉讼案件。
（三十五）接受社会监督和舆论监督。不断拓宽社会监督和
舆论监督渠道，接受公民、法人和其他组织对政府及其工作部门
的监督。对群众和媒体反映提出的问题要认真对待，及时处理。
（三十六）严格备案审查监督。规范性文件的制定必须符合
法定权限和程序。规范性文件备案要做到有件必备，有备必审，
有错必纠。凡违反上位法、违反制定权限和程序、不符合经济社
会发展要求，以及相互冲突的规范性文件，备案审查机关一律不
予备案登记、公布，制定机关该修订的及时修订，该废止的坚决
废止；重大行政处罚、行政强制等行政决定，要按照有关规定予
以备案，经备案审查机关确认行政行为违法或不当的，作出行政
决定的机关必须坚决依法纠正。
（三十七）加强行政复议监督。行政复议机关应当依法受理
行政复议申请，尊重和保障申请人的行政复议选择权；作出行政
复议决定要重依据、重证据、重程序，实现维护法律尊严、维护
当事人（特别是弱势群体）的合法权益和维护政府及部门工作权
威的有机统一；依法界定行政复议管辖权限；完善行政复议责任
追究制度，对依法应当受理而不受理行政复议申请，应当撤销、
变更或者确认具体行政行为违法而不撤销、变更或者确认具体行
政行为违法，不在法定期限内作出行政复议决定以及违反行政复
议法的其他规定的，应当依法追究其法律责任。
(三十八)加强监察、审计监督。各级监察部门要依据《中华
人民共和国行政监察法》及相关规定，对行政机关及其工作人员
履行法定职责、廉政效能、执法执纪情况进行监督，提高监督实
效。审计机关依法实施审计监督，特别要加强对政府投资管理和
重点建设项目的审计监督，发现问题，依法处理。构成犯罪的，
依法移交司法机关追究刑事责任，严禁以行政处理代替刑事处罚。
重大或有社会影响的审计项目，审计结果要向社会公开，接受公
众监督。
（三十九）强化政府层级监督。要建立健全上级行政机关对
下级行政机关经常性的监督制度，下级行政机关应当经常向上级
行政机关报告依法行政工作。下级行政机关有违法或不当具体行
政行为的，上级行政机关应当责令其自行依法纠正，应当追究相
应责任的要坚决追究，并负责督查落实。下级行政机关发现上级
行政机关有违法或不当具体行政行为的，可以向上一级行政机关
反映情况或直接向同级人民政府报告。各级政府法制机构要发挥
法律审核、执法监督作用，开展多种形式的监督检查，认真处理
行政执法投诉，并将处理结果反馈投诉人。健全和完善行政执法
投诉情况通报制度。要实现政府法制机构与相关市场主体的信息
联网，方便网上投诉，实时监督行政执法机关及其执法人员的执
法行为。
十、加强领导，狠抓落实
（四十）加强学习，增强依法行政观念。各级人民政府及其
部门要加强依法行政知识学习和培训，定期举办法制讲座，组织
领导干部学习法律知识，一般每季度应当安排一次。实行行政机
关处级以上领导干部任职前法律知识考试制度，经考试合格方可
任职。行政机关工作人员特别是领导干部，要牢固树立维护法律
尊严、职责法定、权责统一、依程序行政的观念，坚持执政为民，
树立正确的权力观、政绩观，大力倡导和培育亲民、为民、利民
作风，自觉做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。
（四十一）明确领导责任。各级人民政府及其部门的主要行
政负责人是推进依法行政工作的第一责任人，要按照《纲要》和
本实施意见的要求，把坚持和实施依法行政作为塑造政府新形象
的切入点和根本手段，突出重点，制订年度工作计划，分步实施，
整体推进。
（四十二）制定并实施政府立法规划和年度计划。围绕本实
施意见确定的推进依法行政工作目标和任务，在深入调查研究的
基础上，做好政府立法预测，制定3至5年的政府立法规划和年度
计划，建立并完善政府立法工作效益的追踪评估制度，坚持立、
改、废相结合，并把重点放在已定规范的修改、完善上，保证依
法行政的各项工作在法制轨道上正常运行。
（四十三）实行依法行政考核制度。制订行政机关依法行政
考核办法，把依法行政的实绩列入领导干部政绩考核、行政机关
工作人员目标管理考核的重要内容。考核结果要向组织、人事部
门备案，必要时向社会公布。各单位人事部门应当定期对行政机
关工作人员进行依法行政知识考试。
（四十四）定期报告依法行政工作情况。市政府每年要向国
务院和市人大及其常委会报告全市推进依法行政的工作情况。各
区县政府每年要向市政府和各区县人大及其常委会报告本地区推
进依法行政的工作情况。各部门要向本级政府报告本部门推进依
法行政工作和完成年度计划的情况。
（四十五）充分发挥政府法制机构作用。市和区、县政府及
其部门要适应推进依法行政工作的需要，切实加强政府法制机构
建设，建立完善政府法律顾问制度。充分发挥政府法制机构在依
法行政中的参谋、助手作用。各级政府法制机构要以高度的责任
感和使命感，在政府立法、行政决策、处理矛盾、解决难题等方
面认真做好协调服务、督促指导、情况交流等工作，切实加强依
法行政理论研究，为行政决策提供合法、科学和具有操作性的意
见和建议，为全面贯彻执行《纲要》和本实施意见，推进依法行
政发挥应有的职能作用。

　　　　　　二OO四年十月二十八日

主题词：行政事务 行政 执法 意见